重要！北京物业管理条例施行，业委会备案可诉！一文解析行政备案！

2020年5月1日起，《北京市物业管理条例》正式施行。《条例》第43条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府需要对业委会备案材料的真实性、规范性进行核实，符合要求的，五个工作日内予以备案。

也就是说，街道办事处、乡镇人民政府需要对首次业主大会会议记录和会议决议、业主委员会首次会议记录和会议决定、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员和候补委员的名单、基本情况等备案材料进行实质性审查。此处的“备案”表现为一种行政确认，而非一般意义的告知式备案行为，同时也具有可诉性。

事实上，备案作为一种相对缓和的手段，除物业管理领域外，行政备案被日益广泛运用于各种行政管理领域。但由于立法上缺乏规范，实践中行政备案较为混乱，行政机关工作人员在处理这部分工作事务时，往往也会因条文规定的过于简单而缺乏抓手，不知如何下手。

本文将通过对行政备案含义、功能及类型的梳理，探讨下行政备案中审查的“边界”，希望可以帮助行政机关的工作人员在今后的工作中“有备无患”。

通常意义上的行政备案是指“向主管机关报告事由，存案以备查考”，其核心在于保证主管机关能有存留资料以便公示。换句话说，行政备案其实是一种事实行为，不会对备案的行为产生直接影响。目前，不少法律法规、部门规章或规范性文件中都有类似的规定，即要求行政相对人完成某项工作或做出某个行为后要向特定行政主管部门备案。

行政备案不是行政许可，不是事先监督，这个已形成共识，没有什么异议。但是，接收备案的行政机关是否有审查的义务，或者说行政机关是否应对备案的事项进行审查？对此存在不同看法。

一种观点认为，行政备案也是一种行政监督的手段或方式，只是属于事后监督，而不是事前监督。不同于行政许可，未取得行政机关许可，当事人不应作为，否则就构成违法。而事后监督则是，一旦在审查中发现有问题，再采取行政措施，如责令改正或停止，对行政相对人的行为进行纠正或制止。

另一种观点认为，备案只是一种形式上的备份登记，以便后续审查。备案并不意味着审查，也并不必然导致启动审查程序。如果备案机关认为需要审查，可以启动审查程序；或者如果有人对备案的内容提出异议或申请，备案机关就应当启动审查程序。

再一种观点认为，备案机关是否需要对备案事项进行审查，应结合具体的规定进行判断，不宜一概而论。如果条文中明确备案机关应当对备案事项应进行审查的，这就无可争议了，备案机关就负有审查的义务，不审查就属于不履行法定职责。

一般在涉及行政备案的管理规定中，法条往往只规定了行政相对人应当向备案机关备案的义务，但对备案机关是否应当对备案事项进行审查未作出明确的规定。对这种情况，应从该法条的具体表述，该条与其他相关条文的关系，立法机关设定备案制度的目的、现行管理体制、管理理念以及行政执法实践等多方面综合考虑。

法条中常见的备案根据对审查内容及对行政相对人权利义务的影响可分为以下三种情形：许可式备案、确认式备案和告知式备案。

许可式备案，效力等同于审批，是指行政机关依据相对人的申请，经审查同意申请人从事某种活动的行政行为。一经备案，行政相对人便获得了从事批准活动的资格和权利，否则行政相对人不得从事某种行为。

• 强制性+前置，如表现为：备案具体要求+未经备案无权/不能从事某工作

• 审查要求：实质性审查，如具体内容+数量形式

• 是否可诉：对相对人权利义务有实质影响；可诉

• 举例：《出口食品生产企业备案管理规定》第六条

  出口食品生产企业未依法履行备案法定义务或者经备案审查不符合要求的，其产品不予出口。

确认式备案，是对行政相对人既有的法律地位、权利义务进行确认或认可，并不直接为当事人设定权利义务，仅表明先有的法律或事实或状态，而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。

• 不具有强制性+对现有法律关系或法律事实的确认，表现为：自准予备案之日生效……

• 审查要求：折衷审查，形式审查与实质审查相结合。即主管机关对法定事项或自认为重要的事项进行实质审查，其他事项则仅作形式审查

• 是否可诉：对相对人权利义务有实质影响，存在实质性内容不同时，以备案的为依据；可诉

• 举例：《物业管理条例》第十六条第一款

  业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。

告知式备案，指申请人向主管机关报告需要备案的事由、材料，主管机关将其存案以备查，起到一种公示性作用。

• 实现监管目的+存档备查，表现为：如不备案，限期备案+责改

• 审查要求：形式审查

• 是否可诉：不会产生权利义务影响，不可诉

• 举例：《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十条第四款

  房地产开发企业在领取营业执照后的一个月内，应当到登记机关所在地的县级以上地方人民政府规定的部门备案。

第一，公示性备案不等同于不进行审查。

第二，实质性审查不等于审批性备案。

第三，不论形式审查还是实质审查都需要对相关内容进行合法性和真实性审查。

第四，对于需要实质性审查的内容，建议详细明确该项备案的启动主体、受理主体、提交的资料、审查方式、处理结果、法律责任等。