作为政府法律顾问，规范性文件合法性审核工作是最为常见的法律服务内容之一。
发布规范性文件是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法履行法定职责的重要方式，规范性文件一经发布，即具有普遍约束力，涉及到公民、法人和其他组织的权利义务。我们经常和团队伙伴强调，在进行规范性文件合法性审核工作时，一定要提起十二分的注意，这可能是我们距离立法最近的一次。也正因如此，规范性文件的合法性审核工作就显得尤为重要，对法律顾问能力和专业性的要求也会更高。
本期将分享规范性文件合法性审核的思路和方法，希望对你有所帮助。
性质审核
在正式进入文本内容审核之前，需先明确待审文件的性质，即是否属于“行政规范性文件”的范畴。行政规范性文件，是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
因此，并非所有公文均需纳入行政规范性文件审核范畴，对于法律顾问来说，我们就需要先行判断待审文件的性质、是否具有行政规范性文件的特征。根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）的规定，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，但行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。
主体审核
完成文件性质审核后，第二步我们则需要对发文主体进行审核。行政规范性文件的发文主体应当是行政机关，或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。一般来说，临时性机构、议事协调机构、内设机构、派出机构不得制定行政规范性文件,但法律法规另有规定的除外。
这就要求我们在进行主体审核时，如发文主体为“××办公室”“××指挥部”等似乎“不寻常”的名称时，需特别留心审核是否具有发文主体资格。
权限审核
权限审核一般包括审核是否超越制定机关法定职权、是否属于立法权限保留范畴、是否属于民事法律调整范畴等。
是否超越制定机关职权，如是否超越级别权限，是否应当由本级机关发布；是否超越地域权限，是否规定了不属于本辖区范围的事项；是否改变了授权范围，是否擅自扩大或缩小了上级机关、上级文件的授权期限、条件、区域等。
是否属于立法权限保留范畴，如《中华人民共和国立法法》第十一条规定的只能制定“法律”的事项，则不能通过行政规范性文件的方式来进行规定。
是否属于民事法律调整范畴，即不得超越职权规定应当由市场调节、企业自主决定、基层自治及公民自我管理等事项。
内容审核
内容审核是最为复杂多样的。一般来说，我们在进行内容审核时，可以重点从以下角度进行审核：是否法制统一（上、下位法规定统一）；是否符合现有法律、法规、政策等；是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者缩减本单位法定职责的情形；内容涉及市场主体经济活动的，是否违反公平竞争；没有法律、法规、政策等依据的，需审核行政管理的目的、措施是否合理、正当、程序是否周延等。
这里可以提供几个具体的审核方法，一句话概括，即我们需要“发现问题并解决问题”。具体的方法如：
1、比对法
我们可以通过“比对”的方式来发现并解决问题。例如，可以将待审文件与上一级文件进行比对、与同级机关已发布的相似文件进行比对，重点关注并审核待审文件与上一级文件、与同级机关已发布文件的不同之处。
举个实例，笔者此前曾审核过一份北京市某区的《粮食供给应急预案》，在审核该份区级预案时，我们对比了区级预案与市级预案的不同之处，发现在“突发事件等级”划分方面，区级预案与市级预案的规定有所不同：
（1）市级预案规定
“特别重大”粮食供给突发事件，即全国两个以上省、自治区、直辖市出现粮食应急状态，以及超过市政府处置能力和国务院认为需要按照国家级粮食供给突发事件处置的情况；
“重大”粮食供给突发事件，即本市粮食供求关系突变，粮食市场发生剧烈波动，全市30%监测点或2个以上区县出现粮食供给突发事件，已超过区县政府处置能力，需要市政府处置的情况；
“较大”粮食供给突发事件，即在1个区县50%以上的监测点出现粮食供给突发事件，并可能引发更大区域出现粮食市场波动，以及区县政府认为需要进行处置的情况；
“一般”粮食供给突发事件，即本市主要粮食品种在1个区县50%以下的监测点发生粮食供给突发事件，并可能引发较大区域出现粮食市场波动，需要区县政府采取应急措施处置的情况。
（2）区级预案规定
“特别重大”粮食应急状态事件，即全市4个以上（含4个）区出现粮食应急状态，市政府认为需要按照市级特别重大粮食应急状态来对待的情况；
“重大”粮食应急状态事件，即全市粮食供求关系突变，粮食市场发生剧烈波动，2至3个区出现粮食应急状态，已超过区政府处置能力，需要市政府处置的情况；
“较大”粮食应急状态事件，即主要粮食品种在本区多个监测点出现粮食供给突发事件，并可能引发3个以上街道乡镇出现粮食市场波动，区政府认为需要进行处置的情况；
“一般”粮食应急状态事件，即主要粮食品种在本区个别监测点出现粮食供给突发事件，并可能引发1—3个街道乡镇出现粮食市场波动，需要区政府采取应急措施处置的情况。
在比对发现上述区别后，我们即检索了相关法律法规，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第二款、第三款，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。另根据《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》第十五条第二款，制定应急预案执行国家规定的突发事件分级标准。国家尚未制定分级标准的，市人民政府可以先行制定，报国务院或者国务院确定的部门备案。
即根据上述规定，关于突发事件的分级标准，区级部门并不具有制定权限。因此，在与客户充分沟通后，客户接受了我们的审核意见，最终审核通过并发布的版本中删除了前述分级标准。
比对法的使用是非常灵活的，除与上级文件比对外，我们还可以将待审文件与前一版本文件进行比对，重点关注本次修订发生了哪些变化，这些变化是否符合相关规定；还可以将上一级文件与上上级文件进行比对，看上一级文件是如何沿袭与调整的；将同级机关已发布的相似文件与上一级文件进行比对，看同级机关文件是如何沿袭与调整的等等。
2、提高敏感度
在审核文件内容时，我们要时刻保持敏感度，并对特殊表述、特殊情况还要特别提高敏感度。例如，对“标准”“批准”“制定”“审核”等表述要特别敏感，往往“超越职权”的条款都伴随着这类表述；又如，还要对待审文件与上一级文件的不同之处特别敏感，对待审文件与同级机关已发布文件的不同之处要特别敏感，对待审文件与前一版本文件的不同之处要特别敏感等等。
3、追根溯源
比对法、提高敏感度更多用于“发现问题”，而追根溯源则是要求我们在发现问题后，必须要追根溯源地“解决问题”。即发现的“敏感词汇”一定要找到法律法规等依据，待审文件与上级、同级文件的不同之处一定要找到原因等等。
表述审核
表述审核强调的是文件的规范性、严谨性、准确性，甚至可能直接关系到行政机关的公信力。一般来说，需审核涉及规范性文件的废止、延续的表述是否行文统一；法律专业术语是否规范；引用法律、法规、规章及上位文件内容是否精准；专有名词是否准确；上下文指代是否统一、明确；行文篇章、体例结构等是否符合公文管理要求；措辞方式和管理目的是否相统一；措辞方式和主体定位是否相吻合等等。
程序审核
程序审核一般包括，行政规范性文件在发布前是否经过评估论证、是否征求意见、是否经过内部合法性审核、是否需履行集体审议程序、是否需履行公开发布程序、是否需向党委报告、是否需开展公平竞争审查、是否需进行性别平等评估、是否需履行重大行政决策程序等等。
在法律顾问审核阶段，相应的程序可能尚未全面完成，如有必要，对于程序审核的部分，我们可以向客户进行提示和提醒。